CAMERA DEI DEPUTATI: RISPOSTA ALL’INTERPELLANZA SULLA POSSIBILITÀ DI TRASCRIVERE NELLO STATO CIVILE MATRIMONI TRA PERSONE DELLO STESSO SESSO CELEBRATI ALL’ESTERO

Il 9 gennaio nell’aula della Camera dei Deputati il sottosegretario della Giustizia Cosimo Ferri ha risposto all’interpellanza urgente proposta da deputati di Sel, Pd e Scelta civica e ha ribadito la posizione del governo, manifestata dal ministro dell’Interno con una propria circolare (della quale abbiamo a suo tempo pubblicato il testo integrale), di diniego della possibilità per i sindaci di trascrivere negli atti dello stato civile matrimoni celebrati all’estero fra persone dello stesso sesso. Diamo il resoconto stenografico di questa parte della seduta.

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XVII LEGISLATURA


Resoconto stenografico dell’Assemblea

Seduta n. 359 di venerdì 9 gennaio 2015

 (Iniziative, anche normative, volte ad evitare la cancellazione da parte dei prefetti della trascrizione di atti di matrimonio, contratti all’estero fra persone dello stesso sesso, in relazione ad una circolare del Ministro dell’interno – n. 2-00794)

PRESIDENTE. Passiamo all’interpellanza urgente Locatelli n. 2-00794, concernente iniziative, anche normative, volte ad evitare la cancellazione da parte dei prefetti della trascrizione di atti di matrimonio, contratti all’estero fra persone dello stesso sesso, in relazione ad una circolare del Ministro dell’interno (Vedi l’allegato A – Interpellanze urgenti).

Chiedo all’onorevole Locatelli se intenda illustrare la sua interpellanza, per quindici minuti, o se si riservi di intervenire in sede di replica.

PIA ELDA LOCATELLI. Grazie, Presidente, userò molti meno minuti. Poche parole per illustrare il contenuto di questa interpellanza urgente, che è stata sottoscritta da oltre trenta colleghi e colleghe. Con essa, appunto, chiediamo al Governo se non ritenga di intervenire per porre fine ad una situazione di illegittimità e che venga ripristinato il rispetto delle prerogative costituzionalmente riservate alla magistratura.

I fatti sono chiari, sono conosciuti. I sindaci di alcuni comuni italiani, tra i quali Roma, Livorno, Milano, Bologna e Udine, nelle scorse settimane hanno disposto la trascrizione nei registri dello stato civile di atti di matrimonio celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso.

Il Ministro dell’interno, con propria circolare, ha disposto che i prefetti invitino i sindaci che hanno proceduto a trascrivere i matrimoni contratti all’estero tra persone dello stesso sesso a cancellarli e, in caso non vi procedano, ad attivarsi, anche in via sostitutiva, per la cancellazione, d’ufficio, delle trascrizioni.
I sindaci di alcuni comuni, però, hanno continuato a trascrivere i matrimoni contratti all’estero, anche successivamente all’adozione della circolare ministeriale. Ma le cose sono andate diversamente ad Udine, dove il prefetto, nominato un commissario ad acta, ha proceduto ad annotare nel registro dello stato civile di Udine, a margine della trascrizione di un matrimonio celebrato tra due donne in Sudafrica, la cancellazione da lui disposta d’ufficio.

A seguito di questo intervento di cancellazione della trascrizione, è stata interpellata la procura di Udine, per verificare l’eventuale sussistenza di profili di responsabilità penale in capo ai soggetti attori dell’intervento di cancellazione della trascrizione. La procura di Udine ha emesso un provvedimento di richiesta di archiviazione, escludendo la violazione di norme penali per mancanza dell’elemento soggettivo, quindi, per mancanza del solo dolo, ma nel merito che ci interessa ha, invece, esplicitamente riconosciuto che il prefetto non ha e non aveva compiti sostanzialmente abrogativi, né poteri di cancellazione che spettano ex lege all’autorità giudiziaria. È una posizione chiarissima che avrebbe dovuto indurre il blocco delle cancellazioni di atti trascritti da parte dei sindaci e dei prefetti. Invece, i prefetti di Udine, Bologna, Pordenone ed Empoli, e forse altri, non sappiamo, hanno proceduto ad annotare nei registri dello stato civile, a margine delle trascrizioni dei matrimoni tra persone dello stesso sesso effettuate, l’annullamento d’ufficio.
Noi riteniamo che i prefetti, su ordine, diciamo, di dubbia legittimità del Ministro dell’interno, stiano continuando ad esercitare una funzione che è riservata chiaramente ed esclusivamente alla magistratura.
Riteniamo pure che questa sia una questione fondamentale per un Paese e per una democrazia, nella quale valgono i principi della separazione dei poteri, come ce li ha insegnati Montesquieu secoli fa, secondo il quale l’unica garanzia di fronte al dispotismo risiede nell’equilibrio costituzionale di cui godono i Paesi i cui poteri legislativo, esecutivo e giudiziario sono nettamente separati, distinti e capaci di controllarsi a vicenda. Nel caso che stiamo discutendo si è verificato che il potere esecutivo si è sovrapposto e ha di fatto invaso il campo del potere della magistratura e chiediamo, quindi, al Governo se non ritenga opportuno intervenire e urgentemente assumere le opportune iniziative, anche di carattere normativo, per far cessare questa situazione di illegittimità.

PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per la giustizia, Cosimo Maria Ferri, ha facoltà di rispondere.

COSIMO MARIA FERRI, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Grazie Presidente, mi rivolgo a lei e agli onorevoli deputati, nell’interpellanza all’ordine del giorno, l’onorevole Locatelli ed altri deputati, propugnano l’illegittimità dei provvedimenti prefettizi di annullamento d’ufficio della trascrizione dei matrimoni celebrati all’estero tra persone dello stesso sesso, nonché della circolare in data 7 ottobre scorso con cui il Ministro dell’interno ha dato indicazioni ai prefetti sull’esercizio del relativo potere.

Gli interpellanti basano tale orientamento sull’assunto che la cancellazione degli atti indebitamente trascritti nei registri di stato civile sia una funzione riservata esclusivamente all’autorità giudiziaria e non all’autorità amministrativa. A sostegno della loro posizione, come ha illustrato l’onorevole Locatelli, si cita la richiesta di archiviazione avanzata dalla procura della Repubblica presso il tribunale di Udine nei confronti del prefetto di Udine, nella quale l’organo inquirente – pur riconoscendo l’insussistenza dell’elemento soggettivo dei reati ipotizzati a carico del prefetto – ha ritenuto non conforme alla legge l’annullamento in via gerarchica, da costui disposto, delle trascrizioni di matrimoni same sex celebrati all’estero.

Devo immediatamente precisare che tale richiesta di archiviazione non può, ovviamente, in alcun modo fare stato, intanto perché né essa né l’eventuale provvedimento di archiviazione del GIP sono idonei ad acquisire autorità di cosa giudicata dal punto di vista tecnico e del nostro ordinamento; poi perché si tratta di un atto posto in essere da un organo che comunque non ha giurisdizione in questa materia, e, per di più, è un atto che viene formato in assenza del necessario contraddittorio.
Venendo, però, al merito della questione, rilevo come la normativa vigente attribuisca inequivocabilmente la funzione di stato civile alla competenza dello Stato. È questo il punto: la normativa attuale prevede che le funzioni di stato civile vengano svolte dallo Stato, che esercita questa competenza in ambito territoriale attraverso il sindaco quale ufficiale di Governo, e quindi come organo di amministrazione indiretta dello Stato medesimo.

In tale veste, il sindaco è tenuto, ai sensi dell’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 396 del 2000, «(…) ad uniformarsi alle istruzioni che vengono impartite dal Ministero dell’interno» nella sua qualità di organo avente la titolarità primaria della materia. Parimenti sintomatico dell’assenza di un’autonoma sfera di competenza del sindaco rispetto ai servizi di competenza statale è il comma successivo della medesima disposizione, a mente del quale «la vigilanza sugli uffici dello stato civile spetta al prefetto».

In una relazione del tipo di quella appena evidenziata, risulta quindi del tutto appropriato l’esercizio da parte del prefetto del potere di annullamento, che è tipica manifestazione di una sovraordinazione gerarchica e concreta un rimedio di ordine amministrativo, impregiudicata la possibilità di ricorrere a strumenti di ordine giudiziario. Quindi, il prefetto esercita un proprio potere, proprio in virtù delle norme che ho cercato di illustrare, e non esiste, invece, una via giudiziaria.
Al contrario, sarebbe contrastante con la natura statale della funzione di stato civile e con la sua titolarità in capo al Ministero dell’interno prescrivere che quest’ultimo – e per esso il prefetto – debba rivolgersi all’autorità giudiziaria, al pari di un qualunque terzo interessato, per rimuovere gli effetti di atti posti in essere in violazione di una sua precisa direttiva da parte di chi, come il sindaco, si trova in posizione di subordinazione.

Del resto, relativamente alle analoghe fattispecie inerenti all’adozione di provvedimenti di annullamento disposti dai prefetti nei confronti di ordinanze sindacali di sicurezza urbana, è stata affermata, anche da parte di autorevole giurisprudenza del Consiglio di Stato – cito, in particolare, la sentenza n. 3076 del 2008 –, la piena legittimità dell’intervento del prefetto, proprio in ragione della pertinenza statale della materia.

In coerenza con queste specifiche competenze e con il loro articolato esercizio, il Ministro dell’interno, con la circolare del 7 ottobre scorso, ha sensibilizzato, quindi, i prefetti a rivolgere un formale invito ai sindaci sia al ritiro di eventuali direttive emanate in materia di trascrizione dei matrimoni di persone dello stesso sesso celebrati all’estero, sia alla cancellazione delle conseguenti trascrizioni, qualora effettuate, proprio perché in contrasto con la nostra normativa statale interna, e, quindi, non solo con la norma primaria, ma anche con le circolari.

Alla luce delle argomentazioni appena esposte, ritengo che, allo stato, non sussistano i presupposti né per il ritiro della predetta circolare ministeriale, né per la cessazione dell’esercizio dei poteri di annullamento dei prefetti. Comunico, inoltre, che non rientra nei programmi del Governo l’adozione di alcuna iniziativa normativa nel senso indicato dagli onorevoli interpellanti. Ringrazio per l’attenzione.

PRESIDENTE. L’onorevole Locatelli ha facoltà di dichiarare se sia soddisfatta per la risposta alla sua interpellanza, per dieci minuti.

PIA ELDA LOCATELLI. Signor Presidente, chiaramente non posso dire essere soddisfatta per la risposta ricevuta dal sottosegretario quando parla di potere del prefetto di vigilanza degli uffici dello stato civile, appunto affidati al prefetto.

Ci sono due ordini di questioni, la prima che è più strettamente legata al merito dell’interpellanza, la seconda questione, che mi permetto di affrontare, proprio nel merito della faccenda, riguarda la trascrivibilità dei matrimoni same sex contratti all’estero.

Lei dice che il potere di vigilanza degli uffici dello stato civile è affidato al prefetto. D’accordo, ma un conto è il potere di vigilanza e un conto è il potere di cancellazione, perché non esiste un potere del prefetto di cancellazione dei matrimoni same sex celebrati all’estero. Lo dice l’articolo 95 del decreto del Presidente della Repubblica n. 396 (Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile), che dice molto chiaramente: Chi intende promuovere la rettificazione di un atto dello stato civile o la cancellazione di un atto anche indebitamente registrato deve proporre ricorso al tribunale.

Anche l’articolo 100 stabilisce che: «I tribunali della Repubblica sono competenti a disporre le rettificazioni e le correzioni di cui ai precedenti articoli anche per gli atti dello stato civile ricevuti da autorità straniere, trascritti in Italia ed a provvedere per la cancellazione di quelli indebitamente trascritti (…)».

Noi diciamo, quindi, che i prefetti non hanno poteri abrogativi, che spettano all’autorità giudiziaria ordinaria. Ed è per questo che noi sosteniamo che la circolare ministeriale non è corretta sotto il profilo giuridico, perché va a ledere prerogative e compiti propri dell’autorità giudiziaria ordinaria medesima. Ed è per questo che noi consideriamo inefficace questa circolare. Secondo noi il Ministro non poteva non conoscere e ci siamo chiesti: ma perché il Ministro ha emesso questa circolare essendo così chiaro l’articolo 95 del decreto del Presidente della Repubblica n. 396 ? Allora abbiamo pensato, chiaramente è un pensiero, che fosse un po’ una mossa mediatica, di grande impatto mediatico, non siamo riusciti a trovare un altra spiegazione. Questo per quanto riguarda il Ministro.

Invece, i prefetti non hanno considerato questa circolare inefficace e l’hanno applicata. Evidentemente, i prefetti non hanno considerato inefficace questa circolare, giustificando la propria condotta sulla base del contenuto dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990 che stabilisce che: Il provvedimento amministrativo – sottolineo provvedimento amministrativo, per poi richiamarlo – illegittimo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole. Il problema è che la trascrizione operata dall’ufficiale di stato civile non è un atto amministrativo, ma è un atto pubblico formale con effetto dichiarativo e di certificazione, in quanto la trascrizione di un matrimonio non ha natura costitutiva, ma meramente certificativa e di pubblicità. Quindi, la nostra conclusione è che non vi è alcuna possibilità salvifica sul contenuto giuridico della circolare del Ministro. Questo per quanto riguarda proprio il tema dell’interpellanza.

Mi permetto di aggiungere alcune altre riflessioni che sono alla base di questa nostra interpellanza. Mi riferisco alla trascrivibilità dei matrimoni da parte dei sindaci. Prima di tutto non va confuso il piano giuridico della legittimazione a contrarre matrimonio tra due persone dello stesso sesso in Italia e quello della trascrivibilità. Sono due piani completamente diversi perché, se si confondono, è quasi come se la prima questione fosse un presupposto logico della seconda ed i due livelli sostanzialmente si influenzassero o si equivalessero. No, non vogliamo dire questo.

Sono due piani completamente diversi e, se non è possibile, come per ora non è possibile, contrarre matrimonio in Italia tra due persone dello stesso sesso, si potrebbe allora erroneamente pensare – ripeto «erroneamente» – che tale matrimonio, anche quando validamente contratto all’estero, non possa essere trascritto nei registri di stato civile. Ma, così facendo, si dimentica quale sia la funzione del registro dello stato civile italiano, che è esclusivamente – lo ripeto ancora una volta – certificativa, pubblicitaria e probatoria.

Quali sono le condizioni per potere trascrivere un atto di matrimonio nei registri dello stato civile ? La non contrarietà all’ordine pubblico, questa è una prima condizione e non è l’unica. Allora l’unico requisito richiesto in materia di stato civile è, appunto, quello generale, previsto per qualsiasi atto, ovvero quello dell’articolo 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 396 del 2000, che dice che gli atti formati all’estero non possono essere trascritti se sono contrari all’ordine pubblico. Ma, prima ancora di vedere il merito, ovvero la contrarietà all’ordine pubblico, bisogna fare un’altra precisazione, che è quella di valutare l’ordine pubblico inteso come ordine pubblico internazionale.
Perché ? Il perché ce lo dice la sentenza n. 19405 del 2013 della Corte suprema, chiarendo come ordine pubblico internazionale non sia la proiezione esterna dei principi generali dell’ordinamento interno italiano, ma la sintesi dei principi fondamentali caratterizzanti il nostro ordinamento giuridico, che è inserito in un sistema plurale di fonti, rispetto alle quali non si può ignorare la sinergia che proviene dalle interazioni delle fonti sovranazionali con quelle nazionali e, segnatamente, la Carta di Nizza e la CEDU, che sono parti integranti del nostro ordinamento, ai sensi degli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione. Di ciò, ovviamente, la Corte di cassazione ha preso atto attraverso una sentenza, la n. 4184 del 2012, con la quale ha affermato l’intrascrivibilità di tale atto, cioè del matrimonio same sex all’estero, che dipende, non già dalla sua contrarietà all’ordine pubblico – fatto superato – ma da una sola altra ragione, che è l’inidoneità del matrimonio tra persone dello stesso sesso a produrre effetti giuridici nel sistema italiano. Quindi, viene posto un nuovo requisito, superato quello dell’ordine pubblico internazionale.

Però, è vero che il matrimonio tra persone dello stesso sesso non è idoneo a produrre gli effetti giuridici disciplinati dal codice civile italiano, ma non è altrettanto vero che esso non è idoneo a produrre effetti giuridici in assoluto, perché c’è una sorta di inefficacia relativa. Perché si tratta di inefficacia parziale e non totale ? Voglio dare due esempi di altri effetti giuridici. Primo esempio. Il matrimonio celebrato tra persone dello stesso sesso produce effetti anche in Italia, quando uno dei due coniugi non è cittadino dell’Unione europea, perché consente l’ottenimento del ricongiungimento familiare, facendo applicazione in Italia della direttiva 2003/86/CE. E questo è un effetto giuridico. Ma poi c’è anche un altro effetto giuridico, che possiamo considerare uno fra gli altri e non è l’unico.

PRESIDENTE. Deve avviarsi alla conclusione, onorevole Locatelli.

PIA ELDA LOCATELLI. Sì, sto per finire. Si riferisce alla funzione pubblicitaria dei registri di stato civile. E parliamo dell’ipotesi di bigamia.

La trascrizione dell’atto di matrimonio è idonea a prevenire la situazione distorta e illegittima in base alla quale un soggetto, già coniugato con una persona dello stesso sesso in un Paese dove ciò è possibile, contragga matrimonio, in un secondo momento, con una persona di sesso diverso in Italia. Questi sono due esempi.

Quindi, riassumendo, noi diciamo che l’atto di matrimonio tra persone dello stesso sesso, contratto all’estero, può essere trascritto in Italia, perché non è contrario all’ordine pubblico e può produrre alcuni effetti.

Ancora una frase soltanto, Presidente…

PRESIDENTE. Ma una, onorevole…

PIA ELDA LOCATELLI. Una frase: cogliamo l’occasione di questa discussione per affermare ancora una volta che c’è bisogno in Italia di una legge che regoli le unioni tra persone dello stesso sesso per evitare che siano ancora una volta i tribunali ad intervenire con sentenza, svolgendo un ruolo di supplenza e così facendo in modo che, anche in questo caso, ci sia una sovrapposizione di poteri che non ci piace comunque (Applausi della deputata Schirò).

ALLEGATO A

I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministro dell’interno, per sapere – premesso che:

i sindaci di alcuni comuni italiani, tra i quali Roma, Milano, Livorno, Bologna e Udine nel corso delle ultime settimane, hanno disposto la trascrizione, nei registri dello stato civile, di atti di matrimonio, celebrati all’estero, fra persone dello stesso sesso;

il Ministro interpellato, con propria circolare n. 40o/ba-030/011/DAIT del 7 ottobre 2014, ha disposto che i prefetti invitino i sindaci che hanno proceduto a trascrivere matrimoni contratti all’estero tra persone dello stesso sesso a cancellarli e, in caso non vi procedano, ad attivarsi, anche in via sostitutiva, per la cancellazione, d’ufficio, delle trascrizioni «ai sensi del combinato disposto dell’articolo 21-nonies della legge 241 del 1990 e dell’articolo 54, commi 3 e 11, del decreto legislativo n. 267 del 2001»;

i sindaci di alcuni comuni hanno continuato a trascrivere matrimoni contratti all’estero tra persone dello stesso sesso, anche successivamente all’adozione della circolare ministeriale;

il prefetto di Udine, nominato un commissario ad acta, il giorno 29 aprile 2014, ha proceduto ad annotare nel registro dello stato civile di Udine, a margine della trascrizione d’un matrimonio celebrato fra due donne in Sudafrica, la cancellazione da lui disposta d’ufficio;

investita della questione sull’individuazione dell’eventuale sussistenza di profili di responsabilità penale, in capo ai soggetti attori dell’intervento di cancellazione della trascrizione, la procura di Udine, con provvedimento di richiesta di archiviazione del 25 novembre 2014, nell’escludere la violazione di norme penali per mancanza dell’elemento soggettivo, quindi, per mancanza del solo dolo, nel merito ha, invece, esplicitamente, riconosciuto che il prefetto non ha e non aveva compiti sostanzialmente abrogativi né poteri di cancellazione che spettano ex lege all’autorità giudiziaria;

purtuttavia, nonostante anche la procura di Udine abbia riconosciuto che i prefetti, così come i sindaci stessi, non possono procedere alla cancellazione di atti trascritti, i prefetti di Udine, Bologna, Pordenone, Roma ed Empoli hanno proceduto ad annotare nei registri dello stato civile, a margine delle trascrizioni dei matrimoni omosessuali effettuate, l’annullamento d’ufficio;

i prefetti, su ordine illegittimo del Ministro interpellato, stanno esercitando una funzione che è riservata chiaramente ed esclusivamente alla magistratura –:

se il Governo non ritenga opportuno ed urgente assumere con la massima sollecitudine le opportune iniziative, anche di carattere normativo, volte a far cessare la situazione di sostanziale illegittimità – come confermata in premessa – che si è venuta a creare a seguito dell’adozione da parte del Ministro interpellato della circolare n. 40o/ba-030/011/DAIT del 7 ottobre 2014 e a disporre che i prefetti cessino immediatamente di procedere alle cancellazioni d’ufficio delle trascrizioni dei matrimoni contratti all’estero tra persone dello stesso sesso, ristabilendo così il rispetto delle prerogative costituzionalmente riservate alla magistratura.

(2-00794)
«Locatelli, Di Lello, Artini, Capua, Carloni, Catalano, Civati, Di Gioia, Di Salvo, Duranti, Daniele Farina, Fava, Furnari, Giancarlo Giordano, Labriola, Marzano, Matarrelli, Melilla, Misiani, Molea, Nesi, Ottobre, Pastorelli, Pellegrino, Pinna, Piras, Quaranta, Rabino, Ricciatti, Schirò, Scotto, Tinagli, Vecchio, Zaratti».

(22 dicembre 2014)